블루암모니아 '생산 참여'→그린암모니아 '단순 구매'…입찰평가전제 바뀌었는데 계약 그대로 

경제성 B/C 0.55에 사업비 180억 원 증가…운영 기간 줄면 경제성 더 악화

정부는 ‘2040년 탈석탄'을 국정과제로 내걸고 지난해 탈석탄동맹(PPCA)에도 가입했다. 그런데 한국남부발전은 2043년까지 석탄을 태우는 혼소 발전사업을 밀어붙이고 있다. 이에 시민 300여 명이 이 사업이 제대로 검토됐는지 따져 달라며 공익감사를 청구했다.

기후솔루션, 삼척석탄발전반대투쟁위원회, 충남환경운동연합은 5일 서울 삼청동 감사원 앞에서 기자회견을 열고 삼척빛드림본부 석탄-암모니아 혼소 발전사업에 대한 공익감사청구서를 제출했다. 감사 대상은 사업자인 남부발전과 계약을 관리·감독하는 전력거래소다.

'혼소'라는 이름을 달았지만 여전히 석탄을 80%나 태우는 방식은 정부의 2040 탈석탄 계획과 모순된다. 이에 따라 정부는 혼소 발전을 청정수소발전시장 지원 대상에서 제외했고 관련 연구개발 지원도 중단했다. 김성환 기후에너지환경부 장관은 지난해 국정감사에서 혼소 중단 입장을 밝힌 데 이어, 지난달 26일 국정감사에서는 이 사업이 2040년 탈석탄 계획과 충돌한다고 인정하고 계약의 위법사항 등을 살펴 합리적인 해결책을 찾겠다고 답했다.

이에 대해 김유영 기후솔루션 변호사는 "상업운전이 2년이나 남은 지금이 이 사업을 멈출 수 있는 가장 빠른 때"라고 강조했다.

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인프라는 80%, 발전설비 개조는 제자리

남부발전은 2024년 5월 공고된 전력거래소의 청정수소발전시장 경쟁입찰에서 삼척빛드림본부 발전기 1기(1,022MW)를 석탄 80%, 암모니아 20% 혼소 발전기로 개조하는 계획으로 낙찰됐다. 같은 해 12월 30일 계약을 맺었고, 2028년 11월 상업운전부터 15년간 판매처와 가격을 보장받는다.

암모니아 저장탱크·하역부두 등 인프라는 2022년부터 정부 지원사업으로 추진돼 올해 8월 말 기준 약 80% 진행됐다. 반면 발전설비 개조는 공사 계약이 계속 지연돼 아직 체결되지 않았고, 인허가 신청도 없는 것으로 파악됐다.

배출량 대신 '농도'로 판단한 환경영향평가

환경영향평가법 시행령은 사업계획 변경으로 오염물질 배출량이 30% 이상 늘면 기후부 장관의 의견을 듣도록 한다. 세 단체에 따르면 남부발전은 2023년 사업계획을 바꾸면서 암모니아 '배출량'은 산정하지도 않은 채 '농도값'으로만 판단해 의견청취를 건너뛰었다. 농도값의 근거도 일본 미즈시마 2호기 실증 하나뿐인데, 이 설비는 156MW에 혼소율 0.6~0.8%로 삼척(1,022MW, 20%)과 규모·조건이 크게 다르다. 세 단체는 위법 소지가 있다고 지적했다.

김 변호사는 위법 소지가 있다며 "배출량과 농도값은 같은 의미가 아니므로 법에 따른 '배출량'을 기준으로 재평가해야 한다"고 말했다.

착공 지연과 바뀐 연료조달, 계약관리는 제대로 했나

입찰 공고문은 계약 후 18개월(이 사업은 2026년 6월 30일)까지 총투자비의 30% 이상을 집행하지 못해 정상 이행이 어렵다고 판단되면 계약을 해제·해지할 수 있게 했다. 세 단체는 전력거래소가 이 시점에 실제 집행액과 지연 원인을 확인했는지 감사해야 한다고 밝혔다.

연료조달 계획도 바뀌었다. 남부발전은 입찰 때 삼성E&A가 사우디아라비아 SAN-6 프로젝트에 생산 단계부터 참여하는 블루암모니아 조달을 제안했다. 그러나 SAN-6가 지연되자 올해 삼성물산을 통해 인도 릴라이언스의 그린암모니아를 15년간 연 33만 톤 구매하는 방식으로 바꾼 것으로 알려졌다. 국내 기업의 생산 참여를 따지는 입찰 평가 '에너지안보' 항목에서 단순 구매는 0점이다. 운영규칙은 입찰 제안과 실제 사업 내용이 달라지면 계약 해제·해지 사유로 본다. 세 단체는 전력거래소가 이 변경을 언제 알았는지, 입찰 점수에 미치는 영향을 검토했는지 밝혀야 한다고 했다.

2040년 탈석탄인데 계약은 2043년까지

계약대로라면 혼소 발전기는 2043년 10월까지 돌아가지만, 탈석탄 일정을 따르면 약 3년 앞서 멈춰야 한다. 사업성도 이미 낮다. 경제성을 보여주는 B/C는 당초 0.55로 기준인 1에 크게 못 미치고, 재무적 수익성을 나타내는 PI도 1.00에 그친다. 지난달 국정감사에서 이용우 더불어민주당 의원 질의에 따르면 개조공사 계약과 연료 도입이 늦어지면서 인프라 유지보수비가 늘어 총사업비도 약 180억 원 증가했다.

세 단체는 기자회견문에서 "정책 변화라는 변수를 고려하지 않은 채 사업의 타당성을 평가하는 것은 사업 추진의 타당성 악화를 숨기려는 눈속임과 다름없다"고 꼬집었다.

이날 성원기 삼척석탄발전반대투쟁위원회 공동대표는 정부가 이미 혼소 정책을 폐기했다며 "폐기한 정책을 검증하기 위한 실증사업은 국고낭비이며 자가당착"이라고 말했다. 그는 "석탄화력 유해 물질 배출로 고통받고 있는 삼척 시민의 이름으로" 사업 철회를 위한 철저한 감사를 요구했다.

조순형 충남환경운동연합 에너지전환 팀장은 충남에서도 신보령·당진·태안화력 6기의 혼소 계획이 정책 전환과 함께 철회됐다며 “2040 탈석탄과 충돌해서 충남에서 접힌 사업이 삼척에서는 왜 계속되는 것이냐”고 반문했다.

세 단체는 이날 남부발전에는 사업의 즉각 중단을, 기후부에는 사업 재검토를, 감사원에는 전력거래소가 관리·감독 의무를 다했는지에 대한 엄정한 감사를 요구했다.

기후솔루션과 그린피스 서울사무소 등 8개 환경단체는 29일 공동 논평을 내고, 석유화학 산업의 공급과잉 해소와 탈탄소 전환을 함께 추진해야 한다고 밝혔다. 오는 31일 제18회 화학산업의 날을 앞두고 정부와 업계에 생산구조 개편을 촉구한 것이다.

단체들은 중국의 생산능력 확대와 자급률 상승으로 국내 범용제품의 수출 경쟁력이 약화하고 있다고 진단했다. 정부와 업계가 나프타분해시설(NCC) 생산능력을 270만~370만 톤 줄이기로 했지만 구조재편은 더디다는 지적이다.

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특히 기존 설비 감축과 신규 설비 증설이 동시에 추진되는 상황을 문제로 꼽았다. 논평에 따르면 대산·여수 석유화학단지에는 설비 감축을 위한 공적 지원이 투입되는 반면, 내년 가동 예정인 에쓰오일 샤힌프로젝트는 연간 132만 톤의 폴리에틸렌 생산능력을 추가한다.

단체들은 정부가 제시한 전기 NCC 기술개발 등 탈탄소 정책의 필요성을 인정하면서도, 공정 개선만으로는 한계가 있다고 강조했다. 화석원료 기반의 신재 플라스틱 생산이 늘면 폐기·소각 단계의 환경 부담이 지속되는 만큼, 불필요한 일회용품 소비를 줄이고 재생원료 사용을 확대해야 한다는 설명이다.

정부 지원의 방향도 바뀌어야 한다고 요구했다. 2조 원 규모의 지원이 기존 범용제품 중심의 생산체계를 유지하는 데 쓰이지 않도록 하고, 저탄소·고부가 제품으로의 전환을 뒷받침해야 한다는 것이다. 생산 감축의 피해가 노동자와 지역사회에 집중되지 않도록 정의로운 전환 대책도 함께 마련해야 한다고 밝혔다.

이번 논평에는 그린피스 서울사무소, 기후솔루션, 서산태안환경운동연합, 여수환경운동연합, 울산환경운동연합, 충남에너지전환네트워크, 충남환경운동연합, 환경운동연합이 참여했다.

삼성화재, '국가 에너지 정책' 예외로 석탄 보험 지속 여지…기존 석탄 보험 철수 기한 없어

삼성생명, 산정 범위 넓히면 금융배출량 공시치의 1.8배…감축 목표에는 미반영

투자 배제 기준 10% 이하·석탄발전 보험 갱신 중단·예외 조항 폐지·보험연계배출량 공개 등 요구

금융의 날 맞아 시민 참여 디지털 캠페인도 함께 론칭

27일 국내외 시민사회 16개 단체가 삼성화재와 삼성생명의 이사회와 경영진에게 석탄 관련 보험인수와 투자 정책을 강화하라고 요구하는 공동 서한을 보냈다. 단체들은 양사가 그동안 책임투자와 보험인수 기준을 강화해 온 점은 인정하면서도 넓은 예외 조항과 철수 기한 없는 기존 자산 때문에 석탄 익스포저에 따르는 위험이 관리되지 않은 채 남아 있다고 지적했다.

서한에는 덴마크 AnsvarligFremtid, 스웨덴 Fair Finance Guide Sweden, 일본 JACSES, 독일 urgewald 등 해외 단체를 비롯해 석탄발전소가 밀집한 지역의 당진환경운동연합, 충남환경운동연합, 경남기후위기비상행동 등 국내 단체도 함께 이름을 올렸다. 단체들은 국내 보험업계를 선도하는 두 회사의 정책이 한국 보험산업 전반의 기준이 된다는 점에서 양사를 서한의 대상으로 삼았다.

서한은 기후변화가 보험산업에 이미 실질적인 재무 위험이 되고 있다고 짚었다. 2025년 3월 한국은행과 금융감독원이 공동으로 발표한 기후변화 스트레스 테스트 결과에 따르면, 기후위기에 전혀 대응하지 않을 경우 국내 은행 및 보험사의 손실 규모는 약 45조 7000억 원에 이르는 것으로 분석됐다. 한국 정부는 2025년 11월 제30차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP30)에서 탈석탄동맹(PPCA)에 가입했고, 2040년 석탄발전 단계적 폐지를 약속했다. 서한은 탈석탄 전환이 빨라질수록 석탄 관련 자산이 예상보다 일찍 좌초자산이 될 위험이 커지고, 이는 보험사의 재무건전성뿐 아니라 금융시스템 전반의 안정성에도 위험이 된다고 지적했다.

기후솔루션의 ‘기후재난 다이렉트보험’. 디지털 캠페인. 기후솔루션 제공.

단체들이 가장 먼저 문제로 삼은 것은 삼성화재의 예외 조항이다. 삼성화재는 2026년 보험인수 체계를 개정하며 화석연료 배제 범위를 넓혔지만, 예외가 적용되는 범위도 함께 넓혔다. 특히 ‘국가 에너지 정책’을 예외 사유로 계속 두고 있어 일부 화석연료 사업에 보험을 제공할 여지를 남긴다. 기존 인수한 재물보험 또한 철수 기한이나 이행 체계 없이 ‘단계적 축소를 검토한다’라고만 정해 두었다.

투자 정책에도 비슷한 한계가 있다. 삼성화재는 기존 석탄 관련 자산을 최종 철수 기한 없이 원칙적으로 만기까지 보유할 수 있다. 이탈리아 최대 보험사 제네랄리(Generali)도 일부 기존 채권의 만기 보유를 허용한다. 다만 채권 만기가 OECD 국가 2030년, 그 외 국가 2040년이라는 탈석탄 기한을 넘지 않도록 제한한다. 단체들은 삼성화재에는 이런 만기 제한이 없어 글로벌 선도 보험사보다 크게 뒤처진 수준이라고 평가했다. 석탄 매출 비중 30%를 기준으로 한 투자 배제 기준과 '에너지 전환 계획' 보유 기업, 공공부문 기관에 적용되는 예외도 문제로 지적했다. 신뢰할 수 있는 전환 계획의 요건과 검증 방식이 불분명해 배제 정책의 실효성을 떨어뜨린다는 것이다.

삼성생명에 대해서는 금융배출량 관리의 공백을 짚었다. 삼성생명이 KSSB와 PCAF 기준에 따라 자산군을 추가하고 피투자기업의 Scope 3까지 넣어 산정 범위를 넓히자, 금융배출량은 약 4,758만 tCO₂eq로 현재 공시치의 약 1.8배가 됐다. 그러나 삼성생명은 이 추정치를 감축 목표나 내부 관리지표에 직접 활용하고 있지 않다고 밝히고 있다. 단체들은 유틸리티·소재·에너지 부문 익스포저의 높은 탄소집약도를 고려하면, 지금의 목표 체계가 투자 포트폴리오의 탄소 발자국을 충분히 반영하는지 의문이라고 지적했다.

이에 단체들은 양사에 1.5°C 경로에 맞는 개선 방안으로 다음 네 가지를 요구했다. ▲화석연료 투자 배제 기준을 매출 비중 10% 이하로 낮추고, 매출 비중과 관계없이 신규 탄광·석탄화력발전소·관련 전용 인프라를 개발하는 기업을 투자 대상에서 배제할 것 ▲삼성화재는 석탄화력발전소에 대한 보험 제공과 갱신을 즉시 중단하고 기존 석탄 투자의 철수 기한을 확정하며, 삼성생명은 2030년 이행 약속의 적용 범위와 중간 목표, 진행 상황을 공개할 것 ▲공공부문과 국가 에너지 정책을 근거로 한 광범위한 예외 조항을 폐지하거나 적용 종료일을 정해 엄격히 제한하고, 전환 계획을 근거로 한 예외에는 명시적인 탈석탄 기한과 독립적으로 검증 가능한 이행 약속을 요건으로 둘 것 ▲금융배출량 공시 범위를 넓히고, PCAF 방법론에 따라 보험인수 포트폴리오의 보험연계배출량을 공개하거나 이행 로드맵을 제시할 것.

기후솔루션 기후금융팀 안지현 연구원은 “삼성화재와 삼성생명은 국내 보험업계에서 차지하는 영향력이 큰 만큼, 좌초자산인 석탄에 대한 투자와 보험인수에서 명확한 퇴출 경로를 제시하여 선도적인 탈석탄 정책을 마련해야 한다”고 말했다. 이어 “기후재난이 잦아질수록 보험사의 역할은 피해 보상에서 끝나지 않는다”며 “기후위기를 심화시키는 석탄에서 벗어나 지속가능한 포트폴리오로 전환하는 것이 보험 가입자와 금융시스템을 함께 지키는 길”이라고 덧붙였다.

단체들은 11월 17일까지 서면으로 회신해 달라고 요청했다. 양사의 답변은 공개하고, 이를 바탕으로 보험산업 전반의 기후대응 강화를 요구하는 캠페인을 이어갈 계획이다.

평가 두 달 전 동해안~신가평 송전선로 사업기간, 2027년 12월까지 연장 

신평사, 고시 확인 여부와 2026년 완공 전망의 근거 공개 필요해

금융감독원에 평가자료·등급평가위원회 심의과정 조사 촉구

기후솔루션이 삼척블루파워의 기업어음 신용평가서와 정부 고시를 대조한 결과, 신용평가사들이 현금흐름 개선의 핵심 근거로 제시한 동해안∼신가평 초고압직류송전선로(HVDC) 사업기간이 평가 약 두 달 전 2027년 12월까지 연장됐지만, 평가서에는 해당 고시가 언급되지 않은 것으로 확인됐다.

나이스신용평가와 한국기업평가는 9월 4일 삼척블루파워 기업어음에 A2+ 등급을 부여했다. 두 신평사는 현재 삼척블루파워의 현금흐름이 충분하지 않지만 동해안∼신가평 HVDC 1단계가 완공되면 송전제약이 완화되고 현금흐름이 개선될 것으로 전망했다. 다만 완공 시점은 나이스신용평가가 2026년 10월, 한국기업평가가 2026년 12월로 서로 다르게 제시했다.

그러나 기후에너지환경부와 강원특별자치도는 이에 앞선 2026년 7월 1일, 기후에너지환경부고시 제2026-168호와 강원특별자치도 공고 제2026-1060호를 통해 해당 송전선로 사업기간을 2027년 12월까지 연장했다. 기후솔루션이 두 신평사의 기업어음 평가서를 확인한 결과, 해당 사업기간 연장 고시는 평가서에서 언급되지 않았다.

특히 한국기업평가는 ‘동해안 송전제약 장기화’를 신용등급 하향 검토요인으로 직접 제시했다. 송전제약 해소 시점이 삼척블루파워의 발전량과 현금흐름, 채무상환능력 전망에 연결되는 만큼 사업기간을 연장한 최신 정부 고시를 평가 과정에서 확인하고 검토했는지가 신용평가의 적정성을 판단하는 핵심 쟁점이다.

삼척블루파워 전경. 사진 출처 : 삼척블루파워 홈페이지. 

정부 고시에 기재된 ‘사업기간’이 실제 송전선로의 준공 또는 가압 시점과 같은 의미인지는 추가 확인이 필요하다. 사업기간과 실제 가압 일정이 다르다면 신평사들은 2026년 완공 전망을 뒷받침한 자료의 출처와 기준일, 사업기간 연장 고시가 현금흐름 전망에 미치는 영향을 어떻게 판단했는지 설명해야 한다.

삼척블루파워의 신용평가 적정성을 둘러싼 문제는 올해 초부터 제기돼 왔다. 기후솔루션과 강릉시민행동, 청년기후긴급행동, 삼척석탄화력발전소반대투쟁위원회 등은 지난 1월 20일 금융감독원 앞에서 기자회견을 열고, 한국기업평가와 나이스신용평가가 정부의 2040년 탈석탄 정책과 삼척블루파워의 재무·운영 위험을 평가에 제대로 반영했는지 조사해 달라는 민원을 제기했다. 그러나 금융감독원은 자본시장법상 명시적인 위반사항을 확인하기 어렵다는 취지의 답변을 내놓았다.

삼척블루파워는 2025년 말 결산 기준 부채비율이 518.2%, 차입금의존도가 71.7%에 달했지만, 두 신평사는 2026년 4월 회사채 정기평가에서 A+(안정적) 등급을 유지했다. 나이스신용평가가 공개한 평가내역에서는 재무위험 관련 주요 항목이BBB∼BB 수준으로 나타났지만, 사업위험은 AA 수준으로 평가돼 최종 등급을 뒷받침했다. 삼척블루파워 회사채는 기관투자자의 외면 속에 개인투자자 중심으로 판매돼 왔으며, 지난해 수요예측 당시 개인 판매 비중은 80∼90%로 알려졌다.

기후솔루션은 당시에도 신평사들이 공시한 민자발전업 평가방법론을 토대로 정부정책, 사업안정성, 운영효율성을 분석했다. 분석 결과 2040년 탈석탄 정책, 정산조정계수의 변동 가능성, 15∼16% 수준의 낮은 가동률을 고려하면 사업위험을 우호적으로 판단하기 어렵다는 문제를 제기했다. 이번에는 여기에 더해, 신평사가 현금흐름 개선의 근거로 제시한 2026년 송전선로 완공 전망과 정부의 최신 고시상 사업기간인 2027년 12월 사이의 정보 불일치가 새롭게 확인됐다.

기후솔루션은 "이번에 확인한 것은 현금흐름 개선 전망의 핵심 전제와 정부의 최신 고시 사이에서 확인된 구체적인 불일치"라며 "신용평가는 투자 판단의 출발점인 만큼, 그 판단 근거가 된 정보 자체가 최신 상태로 검증됐는지를 금융당국이 지금 확인해야 한다"고 밝혔다.

이어 "금융감독원의 역할은 신평사가 최신 중요정보를 수집·검증하고 등급평가위원회에서 적절하게 심의했는지를 확인하는 데 있다"며 "국정감사 전에 평가자료와 심의과정을 조사하고 그 결과와 후속조치 계획을 밝혀야 한다"고 촉구했다.

국회 정무위원회 소속 한창민 의원은 "신용등급에 직접 영향을 미치는 정보가 계속 누락된다면, 그 피해는 등급만 믿고 투자에 나선 개인투자자들에게 고스란히 돌아갈 수밖에 없다"고 지적했다. 이어 "정무위원회 국정감사를 앞두고 신용평가사의 평가 관행과 금융당국의 감독 실태를 면밀히 살펴보겠다"고 밝혔다.

정부와 국회에서는 삼척블루파워를 포함한 민간 석탄발전소의 조기폐쇄, 송전제약, 투자자 손실과 보상 문제가 동시에 논의되고 있다. 이런 정책 불확실성이 커지는 상황에서 신평사가 사용한 사업 전망과 정보수집 과정의 투명성은 향후 투자자 보호뿐 아니라 민간 석탄발전의 손실과 전환비용을 누가 부담할지 판단하는 기초가 된다.

기후솔루션은 “민간 금융의 투자위험을 석탄발전 연장이나 공공 보상으로 해결하기 전에, 사업자와 금융기관, 신평사, 감독당국이 사업위험을 어떻게 평가하고 시장에 알렸는지부터 밝혀야 한다”며 “금융당국은 반복되는 문제제기를 더 이상 명시적인 법 위반이 확인되지 않았다는 이유로 방치해서는 안 된다”고 밝혔다.

원료 생산·가공·운송 과정·토지이용변화까지 따지면 2026~2030년 감축효과 크게 달라져

국내 바이오디젤 원료 72%가 팜 계열…어떤 원료를 쓰더라도 같은 감축 실적으로 인정

정부, 감축효과 평가체계 마련 약속은 4년째 미이행한 채 2030년 혼합의무 최대 8% 확대 추진

국내 바이오디젤의 원료 구조를 고려해 전과정 배출을 평가하면, 정부가 온실가스 감축으로 계산해 온 바이오연료 사용 실적이 오히려 추가 배출로 뒤바뀔 수 있다는 분석이 나왔다. 현재 정부는 경유에 바이오디젤을 얼마나 섞었는지를 기준으로 감축량을 계산하지만, 원료의 생산·가공·운송과 토지이용변화 과정에서 발생하는 온실가스는 반영하지 않는다.

기후솔루션은 29일 정책 브리프 ‘무엇을 섞는지 묻지 않는 제도: 바이오연료 혼합의무화제도(RFS)의 한계와 개선 방향’을 발간하고, 바이오연료 정책의 기준을 ‘얼마나 섞었는가’에서 ‘실제로 얼마나 온실가스를 줄였는가’로 전환해야 한다고 밝혔다.

분석 결과, 현행 법정 혼합비율에 따라 2026년부터 2030년까지 바이오디젤이 대체하는 경유의 전과정 배출량은 총 1502만 톤으로 계산됐다. 이는 바이오디젤을 사용하지 않고 경유를 계속 사용했을 경우 발생했을 배출량으로, 바이오디젤의 전과정 감축효과를 판단하기 위한 비교 기준이다.

그러나 바이오디젤의 원료를 생산하고 가공·운송하는 과정과 토지 이용 변화에 따른 배출까지 반영하면 결과는 크게 달라졌다. 해외 규제기관과 주요 연구에서 확인된 원료별 낮은 배출값을 적용하면 순감축량은 1122만 톤으로 줄었다.높은 배출값을 적용하면 바이오디젤의 전과정 배출량이 대체된 경유의 배출량을 넘어서면서, 경유를 그대로 사용했을 때보다 오히려 1617만 톤을 더 배출하는 것으로 추정됐다.

이는 같은 양의 바이오디젤을 섞더라도 무엇으로 만들었고, 생산 과정에서 발생한 배출을 어디까지 계산하는지에 따라 감축이 될 수도, 추가 배출이 될 수도 있다는 뜻이다. 분석에 사용된 낮은 값과 높은 값은 국내 배출량의 통계적 최솟값과 최댓값이 아니며 서로 다른 해외 규제 기준과 연구에서 제시된 원료별 배출값을 적용한 결과다.

이러한 차이는 국내 바이오디젤 원료 구조에서 특히 중요하다. 2024년 국내 바이오디젤 원료의 72%는 정제 팜유와 팜 부산물 등 팜 계열이었다. 물량으로는 76만 6000톤으로, RFS 시행 시점인 2015년보다 약 네 배 늘었다. 전체 원료에서 수입산이 차지하는 비중도 77%에 달했다.

관건은 이런 구조가 온실가스 감축에 실제로 기여하는지다. 그러나 팜유는 원료 생산을 위해 열대림이나 탄소를 많이 저장한 이탄지가 농장으로 바뀌거나, 바이오연료용 작물 수요 때문에 다른 지역에서 새로운 농지가 개간될 경우 온실가스 배출이 크게 늘어날 수 있다. 그럼에도 한국 RFS는 팜유와 폐식용유처럼 감축효과가 서로 다른 원료도 같은 양을 섞으면 동일한 감축 실적으로 인정한다.

브리프는 수입 팜 계열 원료에 대한 의존이 단순한 시장 선택이 아니라, 원료별 감축효과를 구분하지 않고 바이오연료 사용량 자체에 정책적 가치를 부여해 온 제도가 만든 구조적 결과라고 분석했다. 정부가 혼합의무를 통해 바이오연료 시장의 양적 확대를 유도했지만, 확대된 시장이 어떤 원료를 선택하고 실제로 어떠한 감축성과를 내는지는 관리하지 않았다는 지적이다.

주요 연료 별 전과정 온실가스 배출량. 출처 : 기후솔루션. 

정부도 현행 제도의 한계를 이미 알고 있었다. 정부는 2022년 ‘친환경 바이오연료 확대 방안’에서 혼합량만 관리하는 RFS를 실제 탄소감축 효과를 반영하는 방향으로 개편하고, 전과정평가에 필요한 데이터베이스 구축과 관리기관 일원화를 추진하겠다고 밝혔다. 그러나 발표 후 4년이 지난 현재까지 이러한 기준은 RFS 의무이행에 반영되지 않고 있다.

반면 정부는 2030년 바이오연료 혼합의무비율을 최대 8%까지 높이는 방안을 추진하고 있다. 2027년 시행 예정인 지속가능항공유(SAF) 혼합의무에는 국제기준에 따른 원료의 지속가능성과 온실가스 감축 기준이 적용될 예정이지만, 10년 넘게 시행된 도로용 바이오디젤에는 같은 수준의 기준이 없다.

보고서 저자인 기후솔루션 임두리 변호사는 “바이오디젤이라고 해서 모두 온실가스를 줄이는 것은 아니다. 특히 팜유처럼 토지이용변화에 따른 배출 위험이 큰 원료의 비중이 높은 한국에서는, 원료에 따른 배출 차이를 따지지 않는 현행 제도로 실제 감축을 장담하기 어렵다"라고 말했다.

임 변호사는 “이런 상태에서 혼합의무만 확대하면 바이오연료 사용은 늘어도 온실가스 감축으로 이어진다고 보장할 수 없고, 오히려 배출이 늘어날 수도 있다”라며 “정부가 2022년 스스로 필요하다고 한 LCA 기반 평가·관리체계조차 아직 갖추지 못한 채 혼합의무를 늘려서는 안 된다. 먼저 전과정 온실가스 감축기준을 마련하고 고위험 원료의 인정을 제한하는 등, 사용량이 아니라 검증된 감축성과를 기준으로 RFS를 개편해야 한다”고 촉구했다.

한편 정부가 혼합의무를 부과해 조성한 바이오연료 시장에서도 문제점이 드러나고 있다. 공정거래위원회는 2026년 7월 바이오연료 제조·판매사업자 7곳의 입찰담합 사건에 대한 심의 절차를 시작했다. 공정위 심사관은 2013년 12월부터 2025년 2월까지 입찰담합과 물량 합의가 있었다고 판단했으며, 영향을 받은 입찰 규모를 약 9조 7000억원으로 파악했다. 정부가 의무수요를 만들어 시장 확대를 유도한 한편 실제 감축성과와 시장의 경쟁질서를 충분히 관리했는지도 점검해야 한다는 점을 보여준다.

업계 선두 삼성화재조차 예외 조항 넓히며 신규 석탄 보험 여지 남겨

화석연료 매출 비중 기준 둔 삼성화재·삼성생명·현대해상 모두 30%…해외 선도사는 5~20%

국내 주요 보험사들이 기후재난 보상으로 막대한 손실과 마주하면서도 정작 그 재난의 원인인 화석연료에 자금을 대고 보험까지 제공하는 자기모순을 방치하고 있으며, 업계를 선도한다는 삼성화재조차 탈석탄 정책이 신규 사업 규율에 집중돼 있고, 이미 보유한 자산과 기존 보험계약에 대해서는 명확한 철수 시한을 두지 않고 있다는 진단이 나왔다. 2025년 여름 유럽 854개 도시에서 발생한 폭염 관련 초과사망자 2만 4400명 중 약 68%가 기후변화에 기인한 것으로 추정됐고, 같은 해 한국에서도 3월 영남 산불이 약 10만 4000헥타르를 태우고 32명의 목숨을 앗아가 역사상 최대 규모를 기록했다. 극단적 기상현상이 빈번해지고 그 피해가 커질수록, 이를 보상하는 보험사가 정작 그 원인에 자본을 대는 구조의 모순도 함께 커진다.

기후솔루션은 국내 주요 보험사 8개사(삼성화재, 현대해상, DB손해보험, KB손해보험, 메리츠화재, 삼성생명, 교보생명, 한화생명)의 탈석탄 정책을 해외 선도 보험사 5개사(Generali, AXA, QBE, Aviva, AXIS Capital)의 기준과 비교한 보고서 '국내 보험사 탈석탄 정책 진단 2026'을 발간하고, 국내 보험사의 정책이 '선언은 있으나 이를 구속하는 장치가 없다'고 지적했다.

국내 Big3 손해보험사

보험사는 기후재난의 손실을 보상하는 주체인 동시에, 대규모 자산 운용과 화석연료 사업 인수를 통해 그 손실의 원인을 뒷받침하는 주체다. 이 두 역할은 서로 상충한다. 보험사가 화석연료 산업의 존속을 뒷받침할수록, 자신이 보상해야 할 손실의 규모도 함께 커지기 때문이다. 쉽게 말하면, 재난의 청구서를 받는 회사가 그 재난의 원인에 자금을 대고 보험까지 제공하는 구조다.

이 모순은 이미 재무 수치로 나타나고 있다. 2025년 7월 대규모 차량 침수 당시 자동차보험 점유율 상위 4개 손해보험사의 평균 손해율은 92.1%까지 치솟았다. 같은 해 연간 자동차보험 손해율도 전년보다 3.7%포인트 오른 87.5%를 기록했고, 자동차보험 손익은 7080억 원 적자로 전환됐다. 업계는 2026년 누적 적자가 1조 원에 육박할 것으로 내다본다. 한국은행과 금융감독원의 기후변화 스트레스 테스트는 기후위기에 무대응할 경우 국내 은행·보험의 손실 규모를 약 45조 7000억 원으로 추산했다. 기후위기가 단순한 환경 문제가 아니라 금융기관의 재무 건전성과 직결된 리스크임이 공식적으로 확인된 것이다.

이 같은 상황에서도 국내 보험사들은 기후 정책에서 많은 한계를 드러냈다. 국내 8개사 정책의 공통 한계는 ▲매출 비중 임계값의 관대성 ▲예외 조항의 광범위성 ▲보험 인수 정책의 구체성 부재 ▲정책과 실제 배출량의 불일치 ▲공시 투명성의 격차로 요약된다. 화석연료 매출 비중 기준을 명문화한 국내 3개사(삼성화재, 삼성생명, 현대해상)는 모두 30% 기준을 채택했는데, 이는 Generali 15~20%, AXA 10%, QBE·Aviva 5% 등 해외 선도사의 임계값을 크게 웃돌아 다각화된 석탄 관련 기업이 사실상 규제를 피할 수 있게 한다.

문제의 심각성은 업계에서 가장 앞선 정책을 가진 것으로 평가되는 기업조차 예외가 아니라는 데 있다. 손해보험 부문에서 탈석탄에 가장 적극적이라 평가받는 삼성화재조차 책임투자 정책에서 '에너지 전환계획 보유 기업'과 '국내 공공기관 등 공적 성격의 업체'를 예외로 두면서 그 정의·검증 기준을 규정하지 않았다. 이는 국내 최대 석탄발전 사업자인 한국전력공사를 정책 적용 범위 밖에 둘 수 있는 구조적 통로가 되며, 유틸리티 업종은 국내 보험사 금융배출량의 60~86%를 차지해 기후위험 관리에서 절대적인 비중을 갖는다.

보험 인수 정책에서도 한계가 확인됐다. 삼성화재는 2026년 개정에서 석탄 채굴 시설·신규 석탄 인프라는 물론 오일샌드·북극유전까지 배제 대상을 넓히면서도, 종전에 '신규 석탄화력발전소 보험 중단' 항목에 딸려 있던 예외 조항을 배제 규정 전체에 적용되도록 옮겼다. 배제 대상을 넓히는 동시에 예외가 적용될 수 있는 범위도 함께 넓힌 것이다. 특히 '국가 에너지 정책'을 고려할 수 있도록 한 예외는, 정부가 필요성을 인정할 경우 신규 석탄화력발전소의 건설·운영에까지 삼성화재가 보험을 제공할 여지를 남긴다.

또한 해외 선도사들은 예외를 인정하되 그 요건을 구체적으로 규정한다. Generali는 'SBTi의 약정·검증을 받은 탈탄소화 전략'을, AXIS Capital은 'OECD·EU에서 2030년까지, 전 세계적으로 2040년까지 모든 열탄 관련 활동을 종료할 전환 계획'을 요건으로 제시한다. 반면 국내에는 이에 대응하는 검증 주체나 종료 시한이 없다. 국내 8개사 중 기존 보유 자산의 철수 시한을 제시한 곳은 삼성생명(2030년 석탄 채권 단계적 폐지) 한 곳뿐이며, 나머지는 정책 효력을 신규 거래에 한정한다. 한국 정부가 2025년 11월 COP30에서 탈석탄동맹(PPCA) 가입과 2040년 석탄발전 퇴출 방침을 밝힌 만큼, 석탄 자산의 좌초 시점은 이미 국가 정책으로 예고됐다. 보고서는 신규 사업만 규율하는 정책으로는 이미 장부에 올라 있는 자산의 좌초에 대응할 수 없다고 지적했다.

정책과 실제 성과의 괴리도 확인된다. KB손해보험은 그룹 차원의 탈석탄 금융과 2050년 넷제로를 선언하고도 금융배출량이 2024년 490만 톤에서 2025년 590만 톤으로 20.2% 증가했고, 투자 대비 배출량인 탄소집약도까지 증가했다. 자산 규모 확대만으로는 설명되지 않는 증가세다. 메리츠화재는 손해보험 빅5 중 유일하게 명시적 탈석탄 선언이 없고, 모회사인 메리츠금융그룹은 지속가능경영보고서에서 금융배출량 지표조차 “산정 중이지 않다”고 답해 정책과 공시가 모두 부재했다.

보험 인수 영역에서는 8개사 모두 보험배출량을 공시하지 않는 등, 정책의 실효성을 검증할 데이터가 없다는 사실 자체가 보고서가 지적하는 격차의 일부다. 특히 손해보험사는 화석연료 광산과 발전 사업에 필수적인 보험을 제공하며 해당 사업의 지속을 뒷받침해 온 만큼, 관련 현황과 감축 계획에 대한 투명한 정보 공개가 더욱 요구된다.     

기후솔루션은 국내 보험사에 ▲탈석탄 정책의 즉시 채택과 보험 인수 기준의 명문화, ▲매출 비중 임계값을 10% 이하로 인하하고 재량적 표현을 배제 원칙으로 전환하며 광산·발전 신규 확장 기업을 자동 배제, ▲'에너지 전환계획' 예외에 외부 검증·종료 시한 등 검증 가능한 기준을 도입하고 '공공기관' 예외는 폐지하거나 일몰 기한을 규정, ▲기존 보유 자산·계약의 철수 시한 설정과 이행 점검 절차 도입, ▲금융배출량·보험배출량 공시의 표준화 등 5개 해결 방안을 제안했다. 모두 개별 회사가 규제 변화를 기다리지 않고 자체적으로 이행할 수 있는 사항이라는 설명도 덧붙였다.

보고서 저자 기후솔루션 기후금융팀 기민우 연구원은 "업계를 선도한다는 기업의 정책조차 예외 조항에 검증 기준이 없다는 것은, 문제가 일부 기업의 일탈이 아니라 업계 전반의 구조적 미비라는 뜻"이라며 "최근 폭염과 폭우 등 기후재난이 빈번해지면서 보험사의 기후위기 영향이 커지고, 기후위기 대응에 대한 책임 요구도 커지고 있다"라고 말했다.

기후솔루션은 3일 '감산 시대에 증설? 한국 석유화학의 위험한 베팅' 이슈브리프를 발간하고, 한국 석유화학 산업이 공급과잉의 늪에서 벗어나기 위해 대규모 구조조정에 나섰지만 한편에서는 범용 플라스틱을 대량 생산하는 샤힌프로젝트 가동을 앞두고 있는 아이러니를 꼬집었다. 

실제 정부와 업계는 지난해부터 나프타분해시설(NCC) 생산능력을 에틸렌 기준 270만~370만 톤가량 줄이고 대산과 여수에서 설비를 통합하는 구조조정을 추진해 왔다. 범용제품 중심의 사업 구조를 고부가가치 스페셜티(고기능성 특수화학) 제품으로 전환하는 것이 핵심 목표다. 그러나 내년 초 울산에서 샤힌프로젝트가 가동되면 에틸렌 180만 톤의 생산능력이 늘어나는 동시에 폴리에틸렌(PE) 생산능력 또한 현재 840만 톤 수준에서 970만 톤 이상으로 늘어나게 된다. 애써 줄인 범용제품의 생산능력을 다른 쪽에서 다시 늘리는 셈이다.

문제는 이렇게 늘어난 생산이 갈 곳이 없다는 점이다. 최근 5년간 폴리에틸렌 수출은 사실상 정체됐고 내수 공급은 줄었다. 그 결과 한국의 폴리에틸렌 생산설비 가동률은 60% 수준에 머물고 있다. 이는 전 세계 가동률(81%)을 크게 밑도는 수준으로, 산업이 직면한 문제가 생산능력 부족이 아니라 수요 정체와 공급과잉에 있음을 보여준다. 이런 상황에서 대규모 설비가 추가되면 한정된 수요를 더 많은 설비가 나눠 갖게 돼 산업 전반의 가동률과 수익성을 더 악화시킬 수 있다. 

수출 활로를 찾기도 쉽지 않다. 과거 한국 석유화학의 최대 고객인 중국은 이제 직접 생산을 넘어서서 수출 시장도 넘보고 있다. 중국은 에틸렌 생산능력을 2024년 5,500만 톤에서 2028년 8,000만 톤으로 확대할 계획이다. 최대 고객이 최대 경쟁자가 된 셈이다. 미국 또한 셰일가스를 앞세워 에탄 기반의 석유화학 생산을 늘리고 있다. 미국의 에탄 생산량은 2014년~2024년 10년 사이 하루 100만 배럴에서 280만 배럴로 늘었으며, 2024년 사상 최고치를 기록했다. 강화된 규제 역시 업계에 부담으로 작용하고 있다. 유럽에서는 일회용 플라스틱 지침(SUPD)과 포장 및 포장폐기물 규정(PPWR) 등 관련 규제를 도입함에 따라 일회용 플라스틱 및 플라스틱 포장재 수요가 감소할 것으로 보인다. 

정부와 업계는 샤힌프로젝트의 일자리 창출 효과를 홍보하고 있지만, 실제 증설이 고용으로 이어질지는 미지수다. ▲신규 설비가 들어서는 지역에서는 일시적인 일자리 효과가 생기더라도 생산능력 감축과 설비 폐쇄가 진행되는 다른 지역은 경쟁 심화로 오히려 더 큰 타격을 받을 수 있고 ▲샤힌프로젝트가 집중하는 범용 플라스틱은 이미 공급과잉과 수익성 저하에 직면해 있어 장기적으로는 생산 규모 축소나 구조조정이 불가피할 수 있어서다. 실제 지난해 12월 발간된 한국고용정보원의 보고서 ‘산업전환에 따른 석유화학산업 동향 및 고용 현황 분석’에 따르면, 범용 제품 생산에 집중한 사업체는 매출과 고용 모두에서 저조한 실적을 보였다. 

김도윤 기후솔루션 연구원은 “결국 생산능력 확대만으로는 국내 석유화학의 고용을 제약하는 구조적 문제를 풀 수 없다”며 “고용 둔화는 고효율 설비가 부족해서가 아니라 글로벌 수요 정체와 공급과잉, 범용제품의 수익성 악화라는 보다 근본적인 원인에서 비롯됐기 때문”이라고 말했다.

이에 브리프는 신규 범용 설비 투자보다 기존 설비를 줄이고 고부가가치 스페셜티 중심으로 전환하는 데 정부의 정책·재정 역량을 집중해야 한다고 강조했다. 실제 스페셜티에 집중한 기업의 총주주수익률(TSR) 중앙값은 55%로 범용 제품 중심 기업(17%)의 세 배를 웃돈다. 전환이 늦어질수록 고용 위기를 부른 범용 구조가 고착될 수 있다는 것이다. 아울러 구조재편 이후 생산능력 재확대를 막을 정책적 목표와 이행 수단을 보완해야 한다고 제언했다. 

김도윤 연구원은 “지금 필요한 것은 더 큰 설비가 아니라 더 나은 전환”이라며 “기후위기 시대에 변화하는 국제사회의 규범 속에서 범용 플라스틱 생산을 줄이는 것은 거스를 수 없는 방향”이라고 말했다. 이어 “감산을 유도하면서도 증설의 문까지 여는 엇박자가 계속된다면, 구조조정의 성과는 물론 그 고통을 감내한 기업과 노동자의 노력도 모두 물거품이 될 수 있다”고 강조했다. 

인도네시아 37개 정제소가 한국에 공급 그중 13곳이 한국행 물량 약 90% 차지해

국내 주요 5개 수입·가공기업, 공개자료에서 공급망 전체 NDPE 또는 동등한 조달기준 확인 안 돼

혼합량 아닌 실질 감축성과 중심으로 전환…간접 토지이용변화 포함 전과정평가·지속가능성 기준·공급망 실사 촉구

기후솔루션은 10일 보고서 ‘한국 바이오연료의 이면: 인도네시아–한국 팜유 공급망의 지속가능성 리스크’를 발간하고, 한국의 바이오연료 정책이 혼합량 확대에 집중한 나머지 원료의 실제 기후성과와 공급망 책임을 관리하는 제도를 충분히 갖추지 못했다고 지적했다. 보고서는 현재의 문제가 일부 공급업체의 일탈에 그치지 않으며, 어떤 원료가 어떤 과정을 거쳐 들어오는지 묻지 않은 채 혼합률 달성을 우선해 온 정책 구조에서 비롯됐다고 진단했다.

한국은 2015년 신·재생에너지 연료 혼합의무제도(RFS)를 도입한 뒤 자동차용 경유의 바이오디젤 혼합률을 단계적으로 높여 왔다. 2026년 현재 혼합의무 비율은 4%이며, 정부는 2021년 발표한 2030년 국가 온실가스 감축목표(NDC)를 통해 2030년까지 이를 8%로 상향하겠다는 목표를 제시했다. 현행 RFS는 혼합량과 연료 품질, 의무이행 실적을 관리하지만, 보고서는 공급망 전체의 온실가스 배출을 평가하는 전과정평가, 산림파괴·이탄지 훼손과 연계된 원료를 배제하는 구속력 있는 지속가능성 기준, 원산지 추적성과 기업의 환경·인권 실사를 의무이행 인정의 핵심 요건으로 충분히 반영하지 못하고 있다고 지적했다.

쉽게 말하면, 정부는 바이오디젤을 몇 퍼센트 섞었는지와 연료 품질은 확인한다. 그러나 원료별로 실제 온실가스를 얼마나 줄였는지, 생산 과정에서 숲과 지역사회에 어떤 위험이 있었는지를 의무적으로 확인하고 공개하는 제도는 충분하지 않다.

그 결과 2024년 국내 바이오디젤 생산에 사용된 팜유와 팜 파생물은 76만 6000톤으로, RFS가 도입된 2015년보다 약 4배로 증가했다. 전체 바이오디젤 원료에서 팜계 원료가 차지하는 비중도 72%에 달했다. 보고서는 이를 단기적인 원료 수급 현상이 아니라, 원료별 환경성과 공급망 위험을 구분하지 않은 채 바이오연료 사용량 자체에 정책적 가치를 부여해 온 제도가 만든 구조적 의존으로 평가했다.

한국은 정제 팜유뿐 아니라 팜지방산증류물(PFAD)과 팜유 공장폐수에서 회수한 오일(POME) 등 팜 파생물에도 크게 의존한다. 정제 팜유의 주요 공급국은 말레이시아인 반면, 인도네시아는 한국의 PFAD·POME 수입량 대부분을 공급한다. 이러한 파생물은 여러 착유공장과 정제시설에서 나온 원료가 혼합되고 중간 거래단계를 거치기 때문에 플랜테이션까지 역추적하기 어렵다. 부산물 또는 폐기물이라는 분류만으로 낮은 환경위험이나 온실가스 감축 효과가 자동으로 보장되는 것은 아니라는 것이 보고서의 지적이다.

PFAD는 팜유를 정제할 때 나오는 지방산 부산물이고, POME 유래 오일은 팜유 공장 폐수에서 회수한 기름이다. 둘 다 부산물·회수유지만 여러 공급처의 원료가 섞일 수 있어, 산림훼손이나 토지분쟁과 무관한지 확인하려면 원산지를 따라가는 추적이 필요하다.

기후솔루션이 2023~2025년 상업용 선적 기록을 분석한 결과, 분석 대상 선적에서 한국 기업은 인도네시아의 37개 정제소로부터 팜유와 팜 파생물을 조달했으며 이 가운데 13개 정제소가 분석 대상 한국행 물량의 약 90%를 공급했다. 분석 물량의 90% 이상은 산림·이탄지 훼손, 토지권 분쟁, 법적 제재, 부패 또는 공급망 투명성 문제 중 하나 이상의 사례가 정부 자료, 인증기관 기록, 기업 공시나 시민사회 조사에서 확인된 공급업체 그룹과 연결돼 있었다.

또한 분석 대상 2025년 한국행 물량의 23%는 같은 해 말 수마트라 홍수 피해지역에 양허지 또는 조달망을 둔 공급업체 그룹과 연결된 것으로 분석됐다. 이 수치들은 해당 물량이 모두 불법적으로 생산됐거나 한국 기업의 조달이 특정 환경피해 또는 홍수를 직접 일으켰다는 의미가 아니다. 오히려 공개된 현행 제도에서 수입기업과 정부가 이러한 지역·공급업체 위험을 사전에 확인하고 대응하도록 하는 의무가 명확히 제도화돼 있지 않다는 정책 공백을 보여준다.

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이 수치를 읽을 때 핵심은, ‘90%가 불법’이라는 뜻이 아니라는 점이다. 한국이 대량으로 조달하는 공급망 대부분에서 확인해야 할 위험 신호가 발견됐는데도, 이를 의무적으로 들여다보고 대응하게 하는 국내 규칙이 충분하지 않다는 것이 보고서의 문제 제기다. 유럽연합 등 주요 시장이 바이오연료의 지속가능성 기준을 강화하면서, 상대적으로 규제가 느슨한 시장으로 고위험 원료가 재배치될 가능성도 있다. 보고서는 이러한 위험을 막기 위해 한국 역시 원료 기준과 공급망 관리체계를 서둘러 강화해야 한다고 지적했다.

국내 기업의 자발적 관리체계도 이러한 공백을 충분히 메우지 못하고 있었다. 보고서는 제이씨케미칼, DS단석, SK에코프라임, GS글로벌, HD현대오일뱅크를 인도네시아산 팜유와 팜 파생물을 수입하거나 바이오연료용으로 가공하는 주요 기업으로 확인했다. 발간 시점 공개자료를 검토한 결과, 이들 5개 기업에서 공급망 전체에 적용되는 산림파괴·이탄지 개발·착취 금지(NDPE) 정책 또는 이에 상응하는 조달 기준을 명시적으로 공개한 사례는 확인되지 않았다. 3개 기업은 지속가능성 보고서를 발간하지 않았으며, 5개 기업 모두 보고서 연구를 위한 설문에 답변하지 않았다.

NDPE는 쉽게 말해 기업이 공급망 전체에서 산림을 베지 않고, 이탄지를 개발하지 않으며, 노동자와 선주민·지역사회의 권리를 침해하지 않겠다고 약속하는 조달 원칙이다. 다만 선언만으로는 충분하지 않으며, 실제 공급처를 확인하고 문제가 발견되면 예방·시정·구제한 결과를 공개하는 공급망 실사가 뒤따라야 한다.

보고서는 한국 기업의 역할이 단순한 원료 수입을 넘어 플랜테이션과 정제시설을 직접 소유하거나 투자하는 상류 부문으로 확대되고 있다고 지적했다. 가치사슬에 대한 소유와 통제가 커질수록 기업의 환경·인권 실사와 정보공개 책임도 강화돼야 하며, 투융자를 제공하는 금융기관 역시 공급망의 산림·인권 위험을 심사하고 관련 노출과 대응을 공개해야 한다는 것이다.

기후솔루션은 바이오연료 정책의 기준을 ‘얼마나 혼합했는가’에서 ‘검증된 온실가스 감축을 달성했는가’로 전환해야 한다고 제안했다. 이를 위해 연료를 태울 때만 볼 것이 아니라 원료를 생산하거나 수거하고, 가공·운송해 사용하기까지 전 과정에서 나온 배출을 계산해야 한다. 연료용 작물 수요가 늘면서 기존 농업이 다른 지역으로 밀려나고, 그 결과 새로 훼손되는 산림과 이탄지의 배출, 즉 간접 토지이용변화도 포함해야 한다. 이러한 기준을 충족한 연료만 재생에너지 실적과 지원 대상으로 인정하고, 산림파괴나 인권 침해와 연계된 고위험 원료는 배제해야 한다.

정부는 플랜테이션, 착유공장, 정제소와 수입기업을 연결하는 원료 정보를 공개하고 독립적으로 검증하는 추적성 체계를 구축해야 한다. 기업의 자기신고나 인증서 보유 여부만으로 의무이행을 인정해서는 안 되며, 인증은 공급망 실사를 대체하는 면책 수단이 아니라 검증에 활용되는 증거 중 하나로 다뤄야 한다.

바이오연료 공급망에 관여하는 기업과 금융기관에는 환경·인권 실사, 고충처리와 피해구제, 위험관리 및 공시 의무를 부과할 필요가 있다. 기업 역시 기한과 적용 범위가 명확한 NDPE 정책을 공급망 전체에 적용하고, 공급업체 배제와 개선조치의 이행 결과를 공개해야 한다.

인증은 필요한 출발점이지만 공급망 실사를 대신할 수 없다. 보고서는 인증과 기업 서약을 보유한 공급업체에서도 환경·사회적 논란이 이어진 사례를 확인했으며, 인증 적용 범위와 현장 집행, 외부 조달망 검증에 남은 공백을 지적했다. 이에 따라 고위험 원료를 걸러내는 기준과 함께 팜계 작물 원료에 대한 구조적 의존 자체를 낮추는 정책이 병행돼야 한다고 제언했다.

향후 항공과 해운으로 바이오연료 수요가 확대될수록 이러한 제도 개편은 더 시급해진다. 정부가 2027년부터 국내 출발 국제선에 지속가능항공유(SAF) 1%를 혼합하는 로드맵을 추진하는 만큼, 바이오디젤에서 나타난 것처럼 혼합률과 공급 확대를 먼저 정하고 원료 기준을 뒤늦게 보완하는 순서를 반복해서는 안 된다고 보고서는 강조했다.

이번 분석은 2023~2025년 상업용 선적별 무역 기록, 관세청 자료, 기업 공시, 인증 기록, 인도네시아 정부의 조사·제재 자료와 시민사회 조사 등을 종합했다. 상업용 선적 데이터의 집계량은 관세청 공식 수입량보다 약 15% 많고, HS 코드만으로 각 화물의 팜 유래 여부와 최종 바이오연료 용도를 모두 확정할 수 없는 한계가 있다. 보고서가 제시하는 공급망 ‘연결’ 또는 ‘노출’은 개별 한국 기업이 특정 환경·인권 침해를 직접 일으켰거나 해당 사실을 인지했다는 판단이 아니라, 서로 다른 성격의 증거를 토대로 잠재적 위험과 관리체계를 평가한 결과다.

기후솔루션 산림팀 엘레오노라 파산 연구원은 “한국의 팜유 의존은 시장이 저절로 선택한 결과라기보다, 혼합량에는 정책적 가치를 부여하면서 원료의 산림·배출·인권 비용을 충분히 따지지 않은 제도가 만든 구조적 결과”라며 “정부가 혼합률부터 높이고 안전장치를 뒤로 미룬다면 장부상 감축 실적을 위해 기후·생태·인권 비용을 해외에 전가하는 구조가 고착될 수 있다. 전과정평가, 산림파괴 배제 기준, 추적성과 기업·금융기관의 공급망 실사를 추가 확대보다 먼저 제도화해야 한다”라고 말했다.

최근 한 유력 보수언론이 폭염으로 태양광 발전 효율이 떨어지고 발전사업자의 수익성이 악화되고 있다는 취지의 기사를 보도했다. 해당 보도는 충북의 한 1MW 규모 태양광 발전소에서 인버터 과열로 설비의 3분의 1을 정지시킨 사례를 전면에 배치하며 폭염이 태양광 발전의 약점으로 작용하고 있다고 설명했다.

태양광 모듈이 고온에서 발전효율이 저하되는 것은 잘 알려진 기술적 특성이다. 태양광 셀은 기준온도인 25℃를 초과할 경우 일반적으로 온도 1℃ 상승마다 출력이 약 0.4~0.5% 감소한다. 폭염이 지속되면 발전효율이 일부 저하될 수 있다는 설명 자체는 사실이다.

경북 영천 소재 한 태양광 발전소의 인버터

그러나 기술적 사실과 산업 전체의 현실은 구분해야 한다.

문제는 해당 보도가 특정 발전소 사례를 산업 전반의 현상으로 확대 해석했다는 점이다. 기사에는 인버터 과열 사례가 전국적으로 얼마나 발생했는지, 동일한 사례가 얼마나 보고됐는지에 대한 통계는 제시되지 않았다. 해당 발전소의 설치 환경이나 환기 상태, 냉각 설계, 유지관리 수준 등에 대한 설명도 없었다.

인버터 과열은 다양한 원인으로 발생할 수 있다. 대부분의 상업용 인버터는 일정 온도 이상에서 출력을 자동으로 제한하거나 보호정지하는 기능을 갖추고 있다. 직사광선 노출, 환기 부족, 냉각팬 성능, 유지관리 상태 등에 따라 동일한 폭염에서도 운전 결과는 달라질 수 있다. 특정 발전소의 사례만으로 태양광 산업 전체의 성능을 평가하기에는 근거가 부족하다.

같은 시기 국가 전력계통이 기록한 데이터는 오히려 다른 현실을 보여준다.

전력거래소에 따르면 폭염이 이어진 이달 한낮 최대 수요 시간대 태양광 발전량은 약 24GW를 기록하며 전체 발전량의 약 26%를 담당했다. 오후 2시 기준으로는 원자력 발전량을 웃도는 전력을 공급했다. 당초 우려됐던 여름철 전력수급도 안정적으로 유지됐으며, 전력 예비율 역시 안정권을 기록했다.

이는 폭염이 태양광 발전을 무력화했다는 주장과는 거리가 있는 결과다.

일부 발전사업자는 고온으로 인해 기대했던 발전량보다 출력이 감소했을 수 있다. 반면 전국적으로 설치된 태양광 설비는 여름철 최대 전력수요 시간대 계통을 지탱하는 핵심 전원 역할을 수행했다. 개별 발전사업자의 수익성과 국가 전력계통에서의 기여도는 서로 다른 지표다. 이를 동일한 개념으로 해석할 경우 실제보다 과장된 인상을 줄 수 있다.

출력 비교 방식에도 아쉬움이 남는다.

해당 보도는 지난 4월과 최근 폭염 시기의 최대 출력을 비교하며 태양광 발전량이 감소했다고 설명했다. 그러나 태양광 출력은 기온만으로 결정되지 않는다. 일사량과 태양고도, 구름량, 설비 이용 가능 상태, 출력제어 여부 등 다양한 조건이 함께 작용한다. 특정 날짜의 최대 출력만 비교해 폭염이 태양광 발전을 크게 위축시켰다고 단정하기에는 분석이 충분하지 않다.

기후변화로 폭염이 일상화되는 만큼 태양광 산업 역시 고온 대응 기술을 강화해야 한다. 고온 환경에서도 출력 저하가 적은 모듈 개발과 인버터 냉각기술 개선, 발전량 예측모델 고도화는 앞으로 중요한 과제가 될 것이다.

다만 기술 개선의 필요성과 태양광의 역할을 축소하는 것은 별개의 문제다.

원자력 확대의 필요성을 지속적으로 강조해 온 일부 언론은 태양광의 한계를 조명하는 보도를 자주 내놓고 있다. 특정 발전소의 사례를 소개하는 것은 언론의 역할이다. 그러나 국가 전체 데이터를 함께 제시하지 않은 채 개별 사례를 산업 전체의 현실처럼 부각할 경우 독자는 왜곡된 인식을 가질 수 있다.

에너지 정책은 사례가 아니라 데이터로 평가해야 한다.

이번 폭염은 태양광의 기술적 한계를 일부 드러냈지만, 동시에 한낮 최대 전력수요를 뒷받침한 핵심 전원이 태양광이었다는 사실도 확인시켰다. 효율 저하와 계통 기여는 서로 다른 지표이며, 두 사실은 동시에 성립할 수 있다.

에너지원 간 경쟁은 선택적 사례가 아니라 객관적 데이터 위에서 이뤄져야 한다. 폭염이 증명한 것은 태양광의 실패가 아니라, 개별 사례와 국가 전체 데이터를 구분해 해석해야 한다는 기본 원칙이었다.

국내 기후단체 기후솔루션은 ‘보이지 않는 메탄 배출, 드러나는 경제적 비용과 연료가치’ 이슈브리프를 발간하고, 한국이 소비하는 화석연료의 해외 채굴 및 생산 과정에서 발생하는 메탄 배출의 경제적 손실규모를 공개했다.

수입 화석연료 공급망 메탄 배출, 국내 전체 배출량 뛰어넘어

보고서에 따르면 2024년 기준 한국의 에너지 수입의존도는 93.7%(총 수입액 약 243조 원)에 달하며, 원유·가스·석탄을 수입하는 해외 공급망 상류(Upstream) 1부문에서 발생하는 메탄 배출량은 연간 1701kt-CH₄로 추정된다.

이는 한국 국내 전체 메탄 배출량(1223kt-CH₄)을 상회하고, 국내 에너지 부문 메탄 배출량(175kt-CH₄)의 약 10배에 해당하는 규모다. 연료별로는 원유 수입 관련 배출이 915kt-CH₄(53.8%)로 가장 많았으며, 석탄 497kt-CH₄(29.2%), LNG 289kt-CH₄(17.0%) 순으로 나타났다.

버려지는 연료가치 1.71조 원… 서울시 가정용 도시가스 1.1년 치 낭비

천연가스의 주성분인 메탄이 공급망에서 누출되는 것은 단순한 온실가스 배출을 넘어 실질적인 자원 손실을 의미한다. 누출된 메탄의 연료가치를 2024년 한국 LNG 평균 수입가격(12.11달러/MMBtu)으로 환산한 결과, 연간 약 1.71조 원(11.3억 달러)이 공중으로 사라지는 것으로 추산됐다. 잘 관리하여 누출 메탄을 막았다면 이 정도 가치의 메탄을 더 사용할 수 있었다는 의미다.

이는 서울시 전체 가정에서 1.1년 동안 사용할 수 있는 도시가스 양(약 25.5억m³)에 해당하며, 16만m³급 LNG 운반선 27척을 채울 수 있는 규모다.

한국 수입 화석연료 업스트림 메탄 누출에 해당하는 에너지 및 경제적 손실 규모. 기후솔루션 제공.

메탄이 부른 폭염 피해, 연간 3.59조 원… 기후피해 비용까지 전가

메탄 배출은 기후위기를 가속화해 막대한 사회적 비용으로 되돌아오고 있다. 국내 배출량과 수입 공급망 배출량을 합산해 폭염 손실계수를 적용한 결과, 폭염으로 인한 경제적 피해 비용만 연간 약 3.59조 원(23.8억 달러)에 달하는 것으로 분석됐다.

보고서는 홍수·가뭄·태풍 등 다른 기후재난을 제외하고 폭염 피해만을 산정한 보수적 수치임에도 불구하고 피해 규모가 매우 크다고 지적했다. 실제 2024년 한국의 연평균기온은 14.5°C로 1973년 관측 이래 최고치를 기록했으며, 열대야일수(24.5일) 역시 평년의 3.7배에 달해 3700명이 넘는 온열질환자가 발생한 바 있다.

메탄 감축은 산업 규제 아닌 낭비 줄이는 실용적 대응책

보고서는 한국의 메탄 관리가 단순히 국내 배출량을 집계하는 수준을 넘어 해외 공급망 전체를 포괄하는 방식으로 전환되어야 한다고 제언했다.

이를 위해 ▲석유·가스·석탄 수입 기업의 공급망 메탄 배출량 투명 공시 ▲글로벌 공급망을 포함한 메탄 관리 목표 및 조달 기준 수립 ▲해외 생산기업 대상 측정·보고·검증(MRV), 누출 탐지 및 보수(LDAR), 플레어링(불꽃 방출) 감축 요구 등을 핵심 과제로 제시했다.

기후솔루션 조정호 메탄팀 연구원은 “온실가스 관리를 단순히 기업에 새로운 부담을 지우기 위한 규제로만 볼 수는 없다"고 지적하며, "대한민국이 수입하는 에너지에 대해 생산부터 운송, 소비에 이르는 각 단계의 배출량을 가시화하고, 그 정보를 경영 및 의사결정에 활용하는 것이 중요하다. 이러한 노력은 자원의 손실을 줄이고, 공급망의 위험을 억제하며, 기후변화에 따른 폭염 등의 피해를 경감하는 데 기여할 수 있다. 특히 메탄 배출 관리는 기후 정책과 에너지 정책을 연계하여 에너지 안보와 경제 효율을 높이는 동시에, 국민의 생명과 건강을 지키는 경제성과 실효성을 겸비한 정책 수단이다“라고 강조했다.

법원은 출력제어 조치를 실제로 집행한 주체를 한국전력공사로 판단했다. 전력계통 운영을 담당하는 전력거래소는 제어계획 수립과 목표량 통보 역할에 한정되며 개별 발전사업자에 대한 출력제어 결정과 실행은 한전이 계약 관계에 따라 이행한 사법상 행위라는 판단이다. 이에 따라 출력제어 조치는 행정소송 대상이 되는 행정처분이 아니라고 봤다.

이해를 돕기 위해 AI로 생성한 이미지입니다

이번 결정으로 재생에너지 출력제어는 행정적·사법적 통제의 공백 상태에 놓이게 됐다. 전력계통 안정이라는 공적 판단에 따라 사실상 강제력이 수반되는 조치임에도 발전사업자는 이를 행정소송으로 다툴 수 있는 통로가 차단됐다. 출력제어가 반복되는 구조 속에서 적법성과 타당성에 대한 실체적 판단은 제도적으로 이뤄지지 않는 상황이 확인된 셈이다.

시민단체 기후솔루션은 이번 판결이 출력제어의 정당성을 인정한 것이 아니라, 책임 주체가 불분명한 제도 구조를 드러낸 판단이라고 평가했다. 출력제어는 개별 계약 분쟁이 아니라 재생에너지 투자 환경과 전력시장 운영 원칙, 국가 탄소중립 목표와 직결된 정책 사안이라는 지적이다.

근본 원인으로는 화력·원전 중심의 계통 운영 구조가 지목된다. 필수운전 발전기 지정이 광범위하게 유지되고, 발전기별 최소발전용량이 과도하게 보장되면서 전력 수요가 낮은 시간대마다 재생에너지가 우선 감축되는 구조가 반복되고 있다는 분석이다. 제주 지역을 시작으로 도입된 재생에너지 입찰제도 역시 이러한 구조를 바꾸기에는 한계가 있다는 평가가 나온다.

전문가들은 필수운전 기준 재검토와 화력발전기 최소발전용량의 단계적 하향, 계통 운영 정보 공개 확대가 필요하다고 지적한다. 출력제어와 계통 접속 제한이 언제, 어떤 사유로 이뤄졌는지에 대한 데이터가 공개되지 않는 한 재생에너지 확대를 둘러싼 사회적 신뢰 회복은 어렵다는 판단이다. 사법 판단의 한계가 확인된 만큼 향후 해법의 중심은 정책과 제도 개편으로 이동하고 있다.

병오년 새해는 아직 오지 않았다(이해를 돕기 위해 AI로 제작한 이미지입니다).

입춘을 기준으로 한 간지 전환은 관련 문헌과 해설에서 지속적으로 설명돼 왔다. 그럼에도 불구하고 해당 기준은 공공 일정이나 공식 문안 작성 과정에서 반영되지 않는다. 1월 1일 이후 사용되는 간지 표기는 실제 계산 결과가 아니라 연도 표기를 보조하는 관행적 요소로 사용된다.

한국 사회에서 양력 1월 1일은 행정 운영의 기준점이다. 국가 회계 연도, 교육 일정, 기업 경영 계획과 계약 체결이 모두 이 날짜를 기준으로 설정된다. 언론의 신년 특집과 공공기관의 인사 문안 역시 같은 일정에 맞춰 생산된다. 반면 간지 전환의 기준인 입춘은 이러한 제도 설계에 포함되지 않는다. 결과적으로 간지는 실제 기준이 아니라 형식적 표기로 기능하고 있다.

새해 인식 역시 이중 구조를 가진다. 행정과 제도는 1월 1일을 기준으로 운영되며 사회적 의례와 대규모 이동은 음력 설을 중심으로 이뤄진다. 이로 인해 연초 일정은 분산된다. 그러나 이 구조에 대해 제도적으로 점검하거나 조정한 기록은 확인되지 않는다.

이와 같은 관행은 설과 오행 체계 전반에서도 나타난다. 한국은 중국과 동일한 음력 설을 공휴일로 유지하고 있으며 오방색이 결합된 10간의 색 체계도 별도 검토 없이 차용해 왔다. 이미 행정과 경제, 교육과 국제 교류에서는 서양력이 기준으로 정착됐다. 설은 현재 문화 행사와 사회 관습의 성격이 강하다. 그럼에도 공휴일 유지의 근거와 기준에 대한 정책적 검토 자료는 공개적으로 확인되지 않는다.

오방색이 결합된 10간의 색 체계 역시 제도적 근거는 확인되지 않는다. 이 체계는 본래 특정 시대의 질서와 권위 구조를 시각적으로 정리하기 위해 사용됐다. 현재는 제도나 규범이 아니라 행사 장식과 디자인 요소, 홍보 이미지 등에 제한적으로 활용된다. 의미 체계는 유지되지 않은 채 형식만 관행적으로 반복되고 있다.

국가별 선택을 보면 차이는 분명하다. 중국은 음력 설을 국가 정체성의 일부로 관리하며 Chinese New Year라는 명명 기준을 강화하고 있다. 일본은 근대 전환 과정에서 중국적 상징 체계를 제도적으로 정리하고 사용 범위를 축소했다. 한국은 두 방식 중 어느 쪽도 명확히 선택하지 않았다. 제도적으로 정리하지 않은 채 관행을 유지해 온 결과가 현재의 사용 방식이다.

이 문제의 구조는 에너지 정책 논의에서도 반복된다. 태양광 산업을 둘러싼 비판 역시 상당 부분 관행적 인식에 기반해 제기된다. 출력 변동성, 계통 불안정, 경제성 부족과 같은 주장은 오랫동안 반복돼 왔지만 실제 운영 데이터와 제도 개선 효과를 기준으로 한 점검은 충분히 축적됐다고 보기 어렵다.

특히 원전 중심의 에너지 담론에서는 태양광을 비현실적 대안으로 규정하는 주장이 관성처럼 이어진다. 일부 원전 관련 이해관계자들은 재생에너지가 전력 체계를 위협한다는 표현을 반복하지만 이러한 주장 역시 현재의 계통 운영 경험이나 국제적 전환 흐름을 체계적으로 반영한 분석이라기보다 기존 체계 유지를 전제로 한 평가에 가깝다.

태양광을 둘러싼 논의에서 문제는 성과 자체보다 평가 방식이다. 태양광 정책은 설치 용량과 발전량, 계통 보완 비용, 시장 제도 변화라는 구체적 지표로 점검돼야 한다. 그러나 실제 논의에서는 “원래 안 된다”, “비효율적이다”라는 전제가 먼저 제시되고 이후의 데이터는 부차적으로 취급되는 경우가 적지 않다. 이는 기준을 검토하지 않은 채 관행을 유지하는 태도와 다르지 않다.

병오년을 1월 1일에 말해 온 이유를 제도적으로 따져 묻지 않았듯 태양광에 대한 부정적 인식 역시 오랫동안 점검 없이 반복돼 왔다. 문제는 찬반이 아니라 검토 절차의 부재다. 에너지 전환은 유지하거나 배제할 대상이 아니라 관리하고 조정하며 검증해야 할 정책 영역이다.

시간을 다루는 방식에서 기준 점검이 생략되면 관행이 남는다. 에너지 정책도 마찬가지다. 기준을 세우지 않으면 논쟁은 반복되고 구조는 고정된다. 태양광 산업을 둘러싼 논의가 관성의 영역을 벗어나기 위해 필요한 것은 새로운 구호가 아니라 기존 전제에 대한 점검이다. 이것이 이 칼럼이 시간 이야기로 시작해 에너지 정책으로 끝나는 이유다.

태양광이 성장할수록 산업은 쇠퇴하고 있다. 보급 통계는 늘었지만 시장의 이익은 중국으로 향한다. 한국의 태양광 산업은 설치 산업으로만 남았고 기술·제조·공급망은 무너졌다. 정책은 환경을 말했다가 곧 정치로 변했다.

왜 이런 모순이 생겼을까. 정부의 보급 중심 정책, 중국의 가격 공세, 그리고 정책 신뢰의 붕괴가 한 축을 이뤘다. “RE100”과 “탄소중립”이 세계의 공통어가 된 지금 한국은 기술 강국이면서도 산업의 주도권을 잃어가고 있다.

본지는 태양광 산업의 구조적 위기를 진단하고 정책 전환 이후 산업 생태계가 어떤 변화를 겪었는지를 4회에 걸쳐 집중 분석한다(편집자 주).

세계 주요국이 태양광 산업을 ‘제조 주권의 문제’로 재정의하고 있다. 미국과 유럽연합, 인도 등은 태양광을 단순한 에너지 보급사업이 아니라 산업 기반을 되살리는 전략 산업으로 보고 규제가 아닌 유인 중심의 정책으로 전환했다. 국제에너지기구(IEA)는 최근 보고서에서 “전 세계 태양광 공급망의 80% 이상이 중국에 집중돼 있다”며 “에너지 안보를 위해 생산 거점 다변화가 불가피하다”고 지적했다.

이해를 돕기 위해 AI로 제작한 이미지입니다

미국은 그 흐름의 중심에 있다. 2022년 시행된 인플레이션 감축법(IRA)은 사실상 ‘태양광 산업 육성법’으로 불린다. 이 법은 모듈, 셀, 웨이퍼 등 주요 부품을 미국 내에서 생산할 경우 최대 45%의 세액공제를 제공하고, ‘국내산 보너스(Domestic Content Bonus)’ 조항을 통해 미국산 부품 사용 비율이 높을수록 추가 인센티브를 지급한다. 

이 제도 시행 이후 조지아주에서는 한화솔루션이 3.2GW 규모의 모듈 공장을 착공했고, 오하이오주에서는 퍼스트솔라가 25억 달러를 투입해 신규 설비를 확충했다. 미국 에너지부에 따르면 2023년 한 해 동안 신규 태양광 공장 40여 곳이 착공됐으며, 민간 투자액은 300억 달러(약 40조 원)를 넘어섰다. 세제 유인을 중심으로 민간 자본이 제조 생태계로 유입된 대표 사례다.

유럽연합은 넷제로 산업법(Net-Zero Industry Act)을 통해 2030년까지 역내 생산 비율 40% 달성을 목표로 세웠다. 각국 정부는 인허가 기간 단축, 보조금 지원, 공공조달 가점 부여를 결합해 제조기반 회복을 유도하고 있다. 프랑스는 태양광 입찰 시 ‘유럽산 점수’를 평가 항목에 반영했고  독일은 국가 프로젝트에서 최소 30% 이상의 로컬 부품 사용을 권고하고 있다. 유럽의 산업정책은 단순한 보조금 지급을 넘어 공공조달과 환경기준, 기술개발 지원을 묶은 시장친화형 구조로 발전하고 있다.

인도도 빠른 속도로 추격 중이다. 2023년부터 중국산 셀·모듈에 최대 30%의 반덤핑관세를 부과하고, 공공 태양광 프로젝트에는 국산 제품 사용을 의무화했다. 생산연계보조금(PLI) 제도를 통해 정부가 직접 설비 투자액 일부를 지원하며 이미 50여 개의 신규 공장이 착공 단계에 있다. 인도 정부는 이를 통해 10만 명 이상의 고용을 창출하고, 48GW 규모의 국내 생산능력을 확보한다는 계획이다. 보호무역이 아니라 산업전략으로 접근한 결과, 인도는 이제 아시아 내 태양광 생산기지로 부상하고 있다.

전문가들은 이러한 흐름의 공통점을 “규제보다 유인이 시장을 움직인다”는 점에서 찾는다. 업계 한 전문가는 “미국은 세금 감면으로, 유럽은 조달정책으로, 인도는 관세로 각각 다른 방식의 유인 구조를 설계했다”며 “한국은 아직 이에 상응하는 체계적 전환이 부족하다”고 말했다.

한국의 정책은 여전히 설치량 중심의 프레임에 머물러 있다. 정부가 보급 통계를 강조하는 동안 국내 제조 생태계는 빠르게 위축됐다. 한 국내 셀 제조사의 가동률은 2020년 90%에서 2024년 55% 수준으로 떨어졌고 주요 원자재는 대부분 수입에 의존하고 있다. 국내 기업들이 미국과 인도로 생산 거점을 옮기는 이유도 인센티브 격차 때문이다. 한 모듈 기업 대표는 “한국에서는 세액 공제가 3%에 불과한 반면, 미국에서는 30% 이상 지원받는다”며 “동일한 기술로도 경쟁이 되지 않는다”고 토로했다.

세계는 이미 보급의 시대를 지나 산업의 시대로 옮겨가고 있다. 태양광은 이제 재생 에너지를 넘어 산업 안보이자 기술 주권의 영역으로 확장됐다. 한국이 여전히 규제 중심의 행정 틀 안에 머문다면 설치 통계는 늘어도 산업 경쟁력은 오히려 후퇴할 수 있다. 정책의 중심축을 ‘규제 완화’에서 ‘유인 강화’로 돌려야만 국산 기술과 산업 생태계의 생존 공간이 확보될 것이다. 세계는 규제가 아니라 유인으로 움직이고 있다. 한국의 선택도 머지않아 그 갈림길에 설 것이다.

태양광이 성장할수록 산업은 쇠퇴하고 있다. 보급 통계는 늘었지만 시장의 이익은 중국으로 향한다. 한국의 태양광 산업은 설치 산업으로만 남았고 기술·제조·공급망은 무너졌다. 정책은 환경을 말했다가 곧 정치로 변했다.

왜 이런 모순이 생겼을까. 정부의 보급 중심 정책, 중국의 가격 공세, 그리고 정책 신뢰의 붕괴가 한 축을 이뤘다. “RE100”과 “탄소중립”이 세계의 공통어가 된 지금 한국은 기술 강국이면서도 산업의 주도권을 잃어가고 있다.

본지는 태양광 산업의 구조적 위기를 진단하고 정책 전환 이후 산업 생태계가 어떤 변화를 겪었는지를 4회에 걸쳐 집중 분석한다(편집자 주).

윤석열 정부의 태양광 정책은 ‘관리’와 ‘정상화’를 내세웠지만, 실상은 산업의 활력을 앗아간 결과로 귀결됐다. 정부는 문재인 정부 시절 추진된 재생에너지 사업에서 비리와 이권 의혹이 있었다며 감사원 감사와 검찰 수사를 잇따라 진행했다. 그러나 그 과정에서 시장 신뢰와 산업 기반이 동시에 흔들렸다. 산업계는 “정책보다 수사가 앞섰다”고 지적했고 현장에서는 “투자보다 불안이 커졌다”는 반응이 이어졌다.

정부는 이를 제도 정비 과정이라 설명했지만 업계는 “검찰 논리로 경제를 운영했다”고 반박했다. 한 모듈 제조사 대표는 “정책 발표 한 번에 은행 대출이 중단되고, 발전사업자들이 계약을 취소했다”며 “정부보다 수사기관이 시장을 좌우했었다”고 말했다. 이런 불확실성 속에 신규 투자는 멈췄고 2023년 이후 업계 기술인력 1,000여 명이 배터리·ESS·수소 산업으로 이동했다. 산업통상자원부 통계에 따르면 2024년 상반기 신규 설치용량은 전년 대비 37% 감소했다.

윤석열 정부는 “투명한 시장 조성을 위한 불가피한 조치”라며 정책 기조를 옹호했지만, 업계에서는 “투명 대신 불신이 커졌다”는 냉소가 퍼졌다. 산업계 관계자들은 “비리를 잡는다고 산업 전체를 없앨 수는 없다”며 “빈대 잡으려다 초가삼간을 태운 격”이라고 입을 모았다. 수사 중심의 행정은 단기적으로 도덕성을 강조했을지 몰라도 장기적으로는 산업 생태계의 복원력을 크게 약화시켰다.

이 와중에 중국은 전 세계 태양광 공급망을 완전히 장악했다. 폴리실리콘, 잉곳, 웨이퍼, 셀, 모듈까지 모든 공정에서 중국 점유율은 80~95%에 이른다. 값싼 전기료와 대규모 보조금, 그리고 공정 간 통합 투자 구조를 기반으로 중국은 단가를 압도적으로 낮췄다. 국제에너지기구(IEA)는 “태양광 공급망의 과도한 중국 집중이 에너지 안보 리스크로 이어질 수 있다”고 경고했지만 그 이후에도 세계 각국은 중국 의존도를 줄이지 못했다.

중국의 주요 기업인 론지(LONGi), 진코(Jinko), JA솔라(JA Solar)는 연간 100GW 이상을 생산하며 사실상 시장의 가격 주도권을 독점했다. 셀 단가를 0.15달러/W 수준으로 유지한 중국산 제품은 국산 셀보다 절반 이상 저렴하다. 국내 산업은 상위 공정이 무너지며 경쟁 기반을 잃었고, 한국태양광산업협회에 따르면 2024년 현재 국내 셀 국산화율은 5% 미만에 머물렀다. 한 업계 관계자는 “중국은 단가가 아니라 체계로 승부한다”며 “전 공정을 자국 내에서 통합해 규모의 경제를 완성하고, 금융 절차와 인허가를 단축해 자금 회전 속도까지 빠르다”고 분석했다.

그 사이 윤석열 정부는 “중국산 저가 공세가 문제”라고 지적하며 외국 의존을 비판했지만 정작 국내 기업을 보호하거나 기술 경쟁력을 높일 실질적 대책은 내놓지 못했다. 국산 모듈 사용을 확대하겠다는 구호만 되풀이했지만 정작 세제 혜택·금융지원·연구개발 투자 확대는 실질적 진전이 없었다. 산업계에서는 “중국 탓만 하면서 정작 국내 공급망은 방치됐다”는 비판이 거세졌다.

현재 국내 시장에 유통되는 인버터의 90%, 모듈의 85%가 중국산이다. 일부 장비는 통신 및 원격제어 기능을 내장하고 있어 사이버 보안과 전력망 안정성 문제까지 제기되고 있다. 모 전문가는 “비리 단속은 필요했지만 산업의 미래를 설계할 청사진이 함께 제시됐어야 했다”며 “정부가 신뢰를 잃는 순간, 투자와 기술은 국경을 넘어 빠져나간다”고 말했다.

결국 한국 태양광 산업의 경쟁력을 잃게 만든 것은 외부의 중국이 아니라 내부의 무능이었다. 윤석열 정부는 문제의 원인을 바깥에서 찾았지만 실제 붕괴는 안에서 시작됐다. 수사로 시간을 낭비하는 동안 정책은 멈췄고 산업은 길을 잃었다. 진짜 위기는 중국산 모듈이 아니라 산업을 전략 없이 다룬 정권 그 자체였다. 윤석열 정부가 진정한 정상화를 원했다면 불신이 아닌 신뢰로, 단속이 아닌 비전으로 산업을 이끌어야 했다. 지금의 태양광 산업은 ‘중국의 그림자’가 아니라 ‘정책의 빈자리’ 속에서 무너지고 있다.

태양광이 성장할수록 산업은 쇠퇴하고 있다. 보급 통계는 늘었지만 시장의 이익은 중국으로 향한다. 한국의 태양광 산업은 설치 산업으로만 남았고 기술·제조·공급망은 무너졌다. 정책은 환경을 말했다가 곧 정치로 변했다.

왜 이런 모순이 생겼을까. 정부의 보급 중심 정책, 중국의 가격 공세, 그리고 정책 신뢰의 붕괴가 한 축을 이뤘다. “RE100”과 “탄소중립”이 세계의 공통어가 된 지금 한국은 기술 강국이면서도 산업의 주도권을 잃어가고 있다.

본지는 태양광 산업의 구조적 위기를 진단하고 정책 전환 이후 산업 생태계가 어떤 변화를 겪었는지를 4회에 걸쳐 집중 분석한다(편집자 주).

국내 태양광 보급률은 빠르게 늘고 있다. 한국에너지공단 RPS설비 플랫폼에 따르면 2025년 10월 기준 전국 태양광 발전소는 18만4천여 곳, 설치용량은 30GW를 넘어섰다. 겉으로 보기엔 ‘그린 붐’이다. 그러나 그 이면에서는 산업 기반이 무너지고 있다. 한때 40여 개에 이르던 국내 셀·모듈 제조업체는 현재 절반 이하로 줄었다. 남은 기업들은 조립과 수입 유통에 치중하고 기술 개발 인력은 해외로 떠났다.

충북 진천의 한 중견 셀 업체 대표는 “보급 통계는 늘었지만 국내 생산 비중은 오히려 줄었다”고 말했다. 그는 지난 10년간 세 차례 설비를 증설했지만 2023년을 끝으로 가동을 중단했다. “중국산 부품이 절반 가격으로 들어오는데 국산 기술로는 경쟁이 안 된다.” 그가 밝힌 현실은 한국 태양광 산업의 축소를 상징한다.

실제 시장 점유율 수치를 보면 격차는 극단적이다. 2022년 기준 국내 태양광 셀의 95%, 인버터의 90% 이상이 중국산이다. 모듈 부문 역시 85% 이상을 수입에 의존한다. 태양광이 ‘보급산업’으로만 분류되고 제조 생태계는 정책의 지원망 밖으로 밀려난 결과다.

한국에너지경제연구원은 보고서에서 “설치량은 늘어도 산업 기반은 약화되는 불균형이 심화되고 있다”고 진단했다. 전북 김제의 한 모듈 제조공장은 올해 초 전격적으로 가동을 멈췄다. 직원 60명 중 절반이 해고되었고, 공장은 물류 창고로 전환됐다. 인근 군산·익산의 중소 시공 업체들은 “중국산 패널을 조립해 납품하는 수준으로 산업이 단순화됐다”고 토로했다.

한 업계 관계자는 “보급은 늘지만 부가가치가 사라진 산업은 오래 못 간다”고 말했다.

문제의 핵심은 정책의 초점이다. 정부는 설치용량 목표를 우선시했고 그 과정에서 제조 생태계 보호 전략은 부재했다. RPS 제도는 발전량에만 인센티브를 주었고 국산 부품을 사용하더라도 별도 가산점이 없었다. 결과적으로 사업자들은 값싼 수입 부품을 선택했고 국내 기술은 시장에서 설 자리를 잃었다.

전문가들은 이를 ‘양적 성장의 착시’라고 부른다. 통계상 재생에너지 비중은 상승하지만 공급망의 국산화율은 지속적으로 떨어지고 있다. 한국태양광산업협회 관계자는 “태양광은 더 이상 환경의 문제가 아니라 제조 경쟁의 문제”라며 “보급 확대와 산업 육성을 별개로 보면 정책 효과는 반감된다”고 말했다.

이 같은 현상은 지역경제에도 직접적인 타격을 주고 있다. 충남, 전북, 경북 등 주요 제조 거점은 태양광 산업을 신성장 축으로 키워왔지만 최근 2~3년 사이 신규 투자 규모가 절반 이하로 감소했다. 일부 지역은 설비 이전이나 폐업으로 산업단지가 공동화되고 있다. 전북 완주의 한 공단에서는 “패널 설치차량은 늘었지만, 공장 굴뚝은 멈췄다”는 말이 회자된다.

산업 구조를 되살리기 위해선 보급 중심의 정책 프레임을 넘어야 한다는 지적이 많다.학계 전문가는 “보급 목표만 높이는 정책은 단기 성과에는 도움이 되지만, 장기 경쟁력은 갉아먹는다”며 “제조 단계의 자립과 기술 고도화를 병행해야 한다”고 말했다.

국내 태양광 산업은 현재 ‘보급 성과’와 ‘제조 붕괴’라는 두 얼굴을 동시에 가지고 있다. 표면적 성장률은 높지만, 산업 생태계의 근육은 이미 소진 단계에 접어들었다. 태양광의 확산이 국가 탄소중립의 핵심이라면 제조기반의 재건은 그 근간이다. 보급률은 높아졌지만 산업은 비워졌다. 

다음 편에서는 이 산업 공백을 가속화시킨 정책 전환의 흐름을 짚어본다.